DZIŚ

Dzień Pizzy

Trzy najważniejsze wydarzenia prawne dwudziestolecia

Z perspektywy 20 lat jeszcze wyraźniej można dostrzec, jak wielkim przełomem był rok 1989. Obok zmian politycznych i gospodarczych dokonała się również głęboka zmiana społeczna. Pojawiło się nowe społeczeństwo obywatelskie, którego istotnym elementem miały się stać organizacje pozarządowe.

Wiadomość archiwalna

A A A

autor(ka): dr Grzegorz Makowski

2009-05-18, 15.34
dr Jarosław Makowski

Choć początki działalności organizacji obywatelskich w Polsce datowane są co najmniej na XVII w., odrodzenie się tych struktur po 1989 r. otwiera całkiem nową kartę historii. Lata komunizmu dokonały tego, czego nie dokonały wieki zaborów. Totalitarne państwo komunistyczne wypaczyło ideę dobra wspólnego i pozbawiło ludzi instrumentów, dzięki którym mogliby swobodnie owo dobro kreować. Komunizm nie mógł jednak całkowicie zniszczyć ludzkiej autonomii i aktywności. System upadł przecież dzięki obywatelom, którzy nigdy nie pozwolili się wyeliminować z życia publicznego. Aktywność społeczna przetrwała, nie zanikła w tym trudnym czasie. Ale w roku 1989 r. było jasne, że w nowych warunkach trzeba nie tylko podtrzymać obywatelskiego ducha, ale też zadbać o nowe ramy instytucjonalne dla wspólnej działalności obywateli. Organizacje pozarządowe, na nowych zasadach opisanych w prawie, miały umożliwić jednostkom łączenie się w działaniach dla dobra wspólnego. Biorąc za punkt wyjścia to założenie chciałbym dokonać subiektywnego przeglądu kilku wydarzeń prawnych, które przez ostatnie 20 lat miały miejsce w środowisku organizacji pozarządowych i miały dlań szczególne znaczenie.

Rozwój ustawodawstwa mającego bezpośredni wpływ na sytuację organizacji pozarządowych trudno określić jako dynamiczny. W interesującym nas okresie zmian i innowacji ustawowych było stosunkowo niewiele (zwłaszcza w porównaniu z rewolucyjnymi przemianami w regulacjach dotyczących sektorów prywatnego czy publicznego). Niemniej od 1989 r. w sferze rozwiązań prawnych dotyczących trzeciego sektora wydarzyło się na tyle dużo, że trudno byłoby omówić je tutaj nawet pokrótce.  Spośród zarówno tych, które zaowocowały ustawami czy rozporządzeniami, jak i tych, które zatrzymały się na etapie projektów aktów prawnych lub dyskusji, chciałbym wskazać trzy najważniejsze.

Rok 1989 – ustawa prawo o stowarzyszeniach 
Za pierwsze istotne wydarzenie uznałbym przyjęcie w 1989 r. ustawy prawo o stowarzyszeniach. Kształt tego aktu prawnego (który po dziś dzień niewiele się zmienił) był efektem uzgodnień zawartych przy Okrągłym Stole. Odcisnęły one swoje piętno na ustawie. Ustawa była kompromisem, sięgającym jeszcze do rozporządzenia Prezydenta II RP z 1932 r. prawo o stowarzyszeniach, które, jak wskazywał niegdyś Lech Falandysz, było na tyle nieprzyjazne dla swobody zrzeszania się, iż zdołało się utrzymać nawet w okresie PRL, a dążeniem reformatorów do otwarcia większych możliwości wspólnego, zorganizowanego działania na rzecz dobra wspólnego w III Rzeczpospolitej.
Prawo o stowarzyszeniach z 1989 r. miało i ma nadal wiele wad (np. zbyt wysoki próg członkostwa dla stowarzyszeń rejestrowanych, uciążliwe procedury rejestracji stowarzyszeń czy zbyt daleko idące kompetencje nadzorcze organów państwa). Było jednak na tyle liberalne, aby na jego podstawie w pierwszych trzech latach po upadku komunizmu, udało się zarejestrować ponad 23 tys. stowarzyszeń. Był to ogromny impuls dla rozwoju sektora pozarządowego.
Dziś coraz częściej mówi się o nowelizacji ustawy sprzed 20 lat lub nawet o przyjęciu zupełnie nowego aktu prawnego. Wciąż tkwią w nim te same wady, które wskazywano w momencie uchwalenia. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej ujawniły się nowe. 
Mimo zastrzeżeń ustawa prawo o stowarzyszeniach z 1989 r. jest ważnym punktem w historii rozwoju społeczeństwa obywatelskiego po upadku komunizmu i do dziś istotną częścią jego instytucjonalnego „ciała”.  
Ustawa ta jest tym bardziej istotna, że przez wiele następnych lat, mimo wysiłków podejmowanych przez reprezentantów organizacji, mimo sejmowych debat i rządowych inicjatyw (zazwyczaj bez wymiernych efektów), w otoczeniu prawnym organizacji pozarządowych niewiele się zmieniało. Co gorsza, jeśli nawet zmiany zachodziły, to najczęściej były dość kontrowersyjne. Wspomnieć tu można chociażby legendarny art. 118 ustawy o finansach publicznych z 1998 r., który skutecznie zamroził współpracę między samorządami i organizacjami.
Chciałbym jednak pominąć podobne szczegółowe zmiany (w prawie podatkowym, celnym, w ustawach regulujących działalność gospodarczą, czy prawie cywilnym), czasami korzystne dla organizacji, innym razem nie. Sądzę bowiem, że po uchwaleniu w 1989 r. ustawy prawo o stowarzyszeniach kolejnym wydarzeniem, które miało charakter naprawdę fundamentalny dla instytucjonalizacji społeczeństwa obywatelskiego w Polsce było przyjęcie nowej Konstytucji RP w 1997 r.
 
Rok 1997 – Konstytucja
Związek przepisów zawartych w ustawie zasadniczej z sytuacją trzeciego sektora można śledzić na wiele sposobów. Osobiście skupiłbym się na dwóch cechach Konstytucji z 1997 r., które dla trzeciego sektora były i są szczególnie istotne, a których się nie zauważa walcząc z codziennymi problemami działalności pozarządowej.
Po pierwsze, Konstytucja stworzyła podstawowe ramy dalszego rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, sankcjonując takie podstawowe mechanizmy demokracji, jak dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej, wybory, referenda czy prawo do petycji. Nade wszystko jednak ostatecznie zagwarantowała wolność tworzenia i działania organizacji społecznych – stowarzyszeń, ruchów obywatelskich oraz wszelkiego rodzaju dobrowolnych zrzeszeń. Co do statusu, zrównała z nimi ponadto także fundacje, których funkcjonowanie było i jest regulowane przepisami z 1984 r., a więc jeszcze z okresu PRL (warto dodać na marginesie, że jeszcze i dziś zdarzają się decyzje organów administracji publicznej, podważające status fundacji jako organizacji społecznych). W ten sposób duch obywatelski wyraził się w Konstytucji. Ale i „ciało” trzeciego sektora uzyskało silną podmiotowość i niekwestionowane miejsce wśród innych podstawowych podmiotów demokratycznego państwa.
Po drugie, Konstytucja z 1997 r. ustanowiła zasadę subsydiarności (pomocniczości) jako jedną z naczelnych zasad III RP. W ten sposób podkreślono, że Polska jest krajem, w którym pierwszorzędne znaczenie mają nie organy państwa (administracja samorządowa czy państwowa), ale jednostka i wspólnoty jej najbliższe (rodzina, sąsiedztwo) oraz dobrowolne zrzeszenia obywateli, w tym organizacje pozarządowe. W praktyce zasada subsydiarności oznacza, że to obywatele powinni mieć swobodę w podejmowaniu działań sprzyjających dobru publicznemu (rozwiązywaniu problemów i tworzeniu nowych możliwości), a każda wyżej zorganizowana struktura (wspólnota, samorząd, czy państwo) powinna te działania wspomagać, a nie wyręczać ich inicjatorów. 
Zasada pomocniczości może wydawać się zbyt oddalona od realiów życia codziennego. Możemy przecież wskazać wiele sytuacji, gdy jest ona ignorowana w ustawodawstwie i pomijana przez polityków, urzędników wszystkich szczebli, a nawet samych obywateli, którzy wcale nie kwapią się do bycia aktywnymi w swoich społecznościach i wspólnotach sąsiedzkich czy rodzinnych. Niemniej idea subsydiarności podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej wywiera ogromny wpływ na kształt przepisów regulujących funkcjonowanie organizacji pozarządowych. 
Te rozważania prowadzą do trzeciego wydarzenia w otoczeniu prawnym organizacji pozarządowych, które uznałbym za szczególnie ważne z perspektywy ostatnich 20 lat (zaznaczę jedynie, że pomijam tu przyjęcie traktatu akcesyjnego do Unii Europejskiej – poruszenie tej kwestii wymagałoby kolejnego artykułu). Mam tu na myśli wejście w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jednym z głównych celów tej ustawy była przecież operacjonalizacja konstytucyjnej zasady pomocniczości.
 
Rok 2003 – ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
Wielu byłoby skłonnych potraktować tę ustawę raczej w kategoriach porażki niż osiągnięcia. Trudno na przykład wykazać, że faktycznie przyczyniła się ona do urzeczywistnienia zasady pomocniczości. A to dla niektórych byłoby zapewne wystarczającym argumentem za tym, aby dzień uchwalenia tego aktu prawnego raczej przemilczeć, niż wymieniać w katalogu wydarzeń istotnych dla społeczeństwa obywatelskiego i trzeciego sektora.
Sam byłem i jestem sceptyczny co do jakości tej ustawy. Uważam jednak, że istnieje co najmniej kilka powodów, aby uchwalenie „ustawy o pożytku” (tak potocznie jest nazywana) uznać za jeden z przełomowych momentów. Był to bowiem pierwszy od uchwalenia w 1989 r. ustawy prawo o stowarzyszeniach akt prawny „dedykowany” niemal w całości organizacjom pozarządowym. Była to również pierwsza ustawa, w której starano się kompleksowo uregulować kwestię współpracy (zwłaszcza finansowej) między organizacjami pozarządowymi i administracją publiczną. I chociaż „ustawa o pożytku” tej sprawy nie obejmuje całościowo, to była ona dużym krokiem w kierunku instytucjonalizacji stosunków między organizacjami i administracją.
Organizacje pozarządowe dzięki „ustawie o pożytku” zyskały jeszcze silniejszą podmiotowość. Doczekały się przecież „swojej specustawy” i definicji prawnej. Chyba mało kto byłby skłonny zanegować tezę, iż dzięki tej ustawie organizacje pozarządowe stały się bardziej rozpoznawalne – przede wszystkim wśród polityków i urzędników, którzy często postrzegają świat przez pryzmat litery prawa. Nie tylko wyraźniej ujrzeli oni dość mgliste byty, jakimi były dotychczas dla wielu z nich organizacje. Zyskali też wygodną drogę komunikacji w postaci Rady Działalności Pożytku Publicznego, która została powołana do życia wraz z ustawą i szybko zaczęła odgrywać rolę quasi-reprezentanta interesów sektora pozarządowego.
Ustawa za pośrednictwem mechanizmu 1% (który również jest dużym osiągnięciem związanym z „ustawą o pożytku”) szerzej upowszechniła w społeczeństwie wiedzę organizacjach pozarządowych. Jest to niestety percepcja nieco skrzywiona, zarówno bowiem politycy, urzędnicy, jak i obywatele, coraz częściej przejawiają tendencję do myślenia o organizacjach pozarządowych w kategoriach organizacji charytatywnych o statusie pożytku publicznego, „zbierających 1 proc. podatku na chore dzieci”.
W ogólnym rozrachunku większa rozpoznawalność organizacji pozarządowych przynajmniej potencjalnie przekłada się jednak na ich większą siłę oddziaływania. W tym miejscu dotykamy jeszcze jednej kwestii, która jak sądzę decyduje o przełomowym znaczeniu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. 
Ustawa o pożytku może zostać uznana za kamień milowy, ponieważ analizując jej funkcjonowanie, można się zorientować, w jakim kierunku przez ostatnich 20 lat ewoluował sektor pozarządowy. Odchodząc od idei instytucji, których główną misją miało być kanalizowanie aktywności obywatelskiej, organizacje coraz bardziej zbliżają się do koncepcji podmiotów, których głównym zadaniem jest wspomaganie organów państwa. 
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest swoistym ucieleśnieniem tego trendu, utwierdzając organizacje w roli wykonawców zadań publicznych. W tym kontekście swoistą ironią losu jest fakt, że zaledwie kilkanaście procent społeczeństwa deklaruje przynależność do jakiejkolwiek organizacji, a sektor pozarządowy musi się promować przy okazji kampanii 1%, żeby przeciętnemu podatnikowi udowodnić swoją użyteczność.
 
Podsumowanie i spojrzenie w przyszłość
Zaryzykuję tezę, że funkcjonowanie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie pokazuje, że obywatelskiego ducha w sektorze pozarządowym ubywa, choć niewątpliwie przybywa instytucjonalnego „ciała”. „Ustawa o pożytku” dała impuls do dalszej formalizacji działalności organizacji pozarządowych. Efektami ubocznymi wejścia w życie tego aktu prawnego były zmiany w wielu innych ustawach. Dzięki ustawie pojawiły się organy państwa wyspecjalizowane w tworzeniu kolejnych rozwiązań prawnych dedykowanych trzeciemu sektorowi (zespół parlamentarny i stała podkomisja sejmowa ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi). To „ustawa o pożytku” przyczyniła się do uchwalenia ustawy o spółdzielniach socjalnych w 2006 r. oraz przyjęcia przez Radę Ministrów rządowego programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich i Strategii Wspierania Rozwoju Organizacji Pozarządowych w 2008 r. Organizacje zyskały na znaczeniu. Dziś same nie tylko próbują inicjować zmiany w prawie, ale także wyznaczać ich kierunki, czego przykładem mogą być prace nad projektami ustaw mających uregulować kwestię ekonomii społecznej. Trzeci sektor stał się trwałą strukturą naszego życia publicznego, rozluźniając jednak związek ze swoim społecznym zapleczem.
 
Organizacje pozarządowe – owo instytucjonalne „ciało” społeczeństwa obywatelskiego – niewątpliwie jest są o wiele bardziej rozwinięte niż 20 lat temu. Jest to ciało dalekie od ideału i nikt właściwie nie jest z niego zadowolony. Ale dzięki kolejnym zmianom w prawie, które już widać na horyzoncie, być może dojrzeje w przyszłości na tyle, żeby wrócił do niego zdrowy obywatelski duch.

***

dr GRZEGORZ MAKOWSKI – socjolog, analityk w Instytucie Spraw Publicznych, kierownik projektu „KOMPAS – Budowanie Przyjaznego Środowiska Społeczno-Prawnego dla Organizacji Pozarządowych.

Artykuł ukazał się w dwumiesięczniku gazeta.ngo.pl. Zamów prenumeratę.

źródło: dwumiesięcznik gazeta.ngo.pl 03(63)2009
Uwaga! Przedruk, kopiowanie, skracanie, wykorzystanie tekstów (lub ich fragmentów) publikowanych w portalu www.ngo.pl w innych mediach lub w innych serwisach internetowych wymaga zgody Redakcji portalu!

SKOMENTUJ

Uwaga, komentarz pojawi się na liście dopiero po uzyskaniu akceptacji moderatora.

Wyślij komentarz

KOMENTARZE | ZOBACZ WSZYSTKIE KOMENTARZE (6)

autor się myli - 2009-05-21, 08:43
Redakcja www.ngo.pl nie ponosi odpowiedzialności za treść komentarzy.