Juz pierwszego dnia mieliśmy specjalną sesję plenarną pt. Ile w nas obywatela? – zderzenie perspektyw, gdzie przedstawiciele innych niż organizacje pozarządowe form reprezentowania obywatela (politycy, samorządowcy, związkowcy, pracodawcy, przedstawiciele mediów) próbowali określić, jaki jest ich stosunek do organizacji pozarządowych i dialogu obywatelskiego. Z punktu widzenia tematu ważna była również popołudniowa sesja „Dobre rządzenie, państwo obywatelskie”, która mówiła o niewielkim wpływie organizacji na działalność administracji, w tym w szczególności na proces stanowienia prawa. W sesji podsumowującej zderzyły się wyraźnie dwa punkty widzenia. Strona rządowa prezentowała zamierzenia mające wesprzeć budowę społeczeństwa obywatelskiego, zaś przedstawiciele poszczególnych partii chwalili się dokonaniami i deklarowali dużą sympatię dla inicjatyw obywatelskich. Ta optymistyczna wizja została przeciwstawiona wizji organizacji, które od lat borykają się z nierozwiązanymi problemami i z przepisami, które po prostu przeszkadzają im działać. Dobre intencje rządu i partii politycznych nie mogą zastąpić rzeczowego dialogu, prowadzonego w oparciu o jasne zasady.

Wydaje się, że ten pierwszy dzień był dobrym wprowadzeniem do kilku sesji dnia następnego, w tym np. wysłuchania publicznego w sprawie prawa do petycji, czy dyskusji nad ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jednak główna dyskusja kontynuująca rozważanie problemów zarysowanych w dniu poprzednim prowadzona była na dwuczęściowej sesji Dialog obywatelski w Polsce, zorganizowanej wspólnie przez Instytut Spraw Publicznych i Ogólnopolską Federację Organizacji Pozarządowych. W pierwszej części sesji, prowadzonej przez Agatę Wiśniewską (OFOP), wzięli udział: Piotr Frączak (OFOP), Tomasz Schimanek (ISP), dr Magdalena Arczewska (ISP), Justyna Janiszewska (Fundacja Edukacja dla Demokracji) oraz Mirosława Hamera (OFOP/Regionalne Centrum Wspierania inicjatyw Pozarządowych). Z kolei w drugiej części, prowadzonej przez dr Marka Rymszę (ISP), która miała charakter dyskusji, wzięłi udział Marcin Dadel (OFOP/Centrum Inicjatyw Obywatelskich), Piotr Frączak, Marzena Mendza-Drozd (FIP), Przemysław Radwan-Röhrenschef (Stowarzyszenie Szkoła Liderów) i Tomasz Schimanek.

Ponieważ aktywnie uczestniczyłem w tym wydarzeniu jako panelista, nie będę się kusił o zaprezentowanie obiektywnej oceny przebiegu sesji, a sformułuję dość subiektywne wnioski co do oczekiwań organizacji wobec dialogu obywatelskiego oraz perspektywy tych, którzy w tym dialogu uczestniczą.

Dialog obywatelski a reprezentacja

Można wiele mówić na temat, jak prawodawca umiejscowił konkretne ciała dialogu obywatelskiego, w jaki sposób określił tryb wyboru do nich i w jakie kompetencje je wyposażył.. Jest to bardzo ważne, bo w istocie określa możliwości i skuteczność działania, ale dla organizacji pozarządowych wybrani lub mianowani przedstawiciele organizacji w tych ciałach POWINNI być reprezentantami sektora i nawet jeśli nie ma takiego wymogu formalnego, powinni oni konsultować swoje decyzje, stanowiska z organizacjami pozarządowymi, a przynajmniej powinni na bieżąco informować o tym, co sie dzieje.

Ta funkcja reprezentacji bez formalnego umocowania, bez technicznych możliwości jest bardzo trudna. Uczestnicząc w ciałach dialogu obywatelskiego – mówił jeden z dyskutantów – w jakimś stopniu „okradam” własną organizację, bo poświęcam czas nie jej, ale wszystkim organizacjom. Brak zaplecza technicznego (słabość instytucji powołanych do obsługi ciał dialogu obywatelskiego – czy jest to Departament Pożytku Publicznego, czy sekretariaty poszczególnych komitetów monitorujących) powoduje, że próba konsultacji czy choćby tylko informowania innych jest poważnym obciążeniem dla przedstawicieli organizacji, którzy – pamiętajmy - i tak pełnią swoje funkcje społecznie.

Jednak głównym problemem jest tu sposób wyboru przedstawicieli do ciał dialogu obywatelskiego. Przypomnijmy, że wybory do komitetów monitorujących odbyły się według procedury przygotowanej przez same organizacje. W tej chwili mamy proces wyłaniania nowej Rady Działalności Pożytku Publicznego. Problemem jest tu np. fakt, że nie wiemy dokładnie, jaką rolę Rada będzie pełnić: czy tylko doradczą czy także konsultacyjno-rzeczniczą? A przecież będzie to miało daleko idące konsekwencje. Czy zatem sektor pozarządowy ma zaproponować/wyłonić dobrych ekspertów czy dobrych negocjatorów? Dodatkowo sam proces wyboru jest rzeczą absolutnie niejasną. Organizacje i ich związki wysyłają propozycję, ale na jakich zasadach wybór zostanie dokonany, nie wiemy. Jest to autonomiczna decyzja ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego. Niestety w tej sprawie organizacje nie miały swojego stanowiska i można mieć jedynie nadzieję, że następne wybory do Rady odbędą się już w myśl znowelizowanej ustawy, która upubliczni i zdemokratyzuje ten proces. Problemem pozostaje również umiejscowienie Rady wobec innych ciał dialogu, np. Komitetu Koordynacyjnego Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia/Narodową Strategię Spójności, gdzie z inicjatywy organizacji pozarządowych utworzona została specjalną Grupę roboczą ds. społeczeństwa obywatelskiego (trzeba tu dodać, że w procesie jej powoływania organizacje współpracowały z partnerami społecznymi reprezentowanymi w KK NSRO, którzy również weszli w skład Grupy). Pytaniem jest więc, czy należy wzmacniać wpływ poszczególnych reprezentantów poprzez delegowanie ich do pracy równocześnie w różnych ciałach, czy też stworzyć (co jest trudne i kosztowne, ale na pewno bardziej przejrzyste i demokratyczne) system wymiany informacji i wypracowywania wspólnych stanowisk.

Dialog jako sposób konsultacji prawa

Na OFIP-ie w czasie różnych sesji pojawiało się wiele uwag co do tego, że można wiele poprawić w relacjach władza - zorganizowani obywatele. Wydaje się, że wielu dyskutantów podzielało wnioski analizy Instytutu Spraw Publicznych, która wskazuje na […] brak zinstytucjonalizowanych form dialogu obywatelskiego w Polsce. Nawet jeżeli na przestrzeni ostatnich lat podejmowane są próby jego implementacji, to wśród liderów sektora pozarządowego ugruntowało się przekonanie, że jedynie indywidualne kontakty z decydentami i nieformalny lobbing przynoszą zamierzone skutki. W opinii respondentów, potwierdzeniem tego stanu jest także fasadowość konsultacji społecznych (Magdalena Arczewska My i oni – razem? Wpływ organizacji pozarządowych na procesy decyzyjne w krajach Grupy Wyszehradzkiej).

Podobne wnioski można wysnuć z prezentowanego również na OFIPie, a zrealizowanego przez Fundację im. Stefana Batorego, monitoringu, gdzie czytamy m.in. Pracownicy ministerstw, odpowiedzialni za pisanie projektów aktów ustawodawczych i wykonawczych, nie są przygotowani do informowania osób i instytucji zainteresowanych o ich treści. Zaś sami zainteresowani, nie mogąc uzyskać informacji w sposób prosty, szukają nieformalnych "dojść", czy "znajomości”. Powstaje więc chory mechanizm wyścigu o dostęp do pilnie strzeżonej informacji o kształcie tworzonego prawa. Ta plątanina niejasnych znajomości i wzajemnego oddziaływania sprawia, że szybciej poinformowani mogą wcześniej, formalnie i nieformalnie, wpływać na kształt tworzonego prawa w porównaniu z tymi, którym się to nie udało. Wskutek braku standardów urzędnicy dostają do ręki jeszcze jedno narzędzie manipulacji, zaś zainteresowani mogą albo te niepisane reguły zaakceptować, albo też włączyć się do procesu opiniowania w ostatniej chwili, kiedy kształt propozycji zmiany obowiązującego prawa jest już przesądzony (Grażyna Kopińska i inni Raport z realizacji projektu Monitoring procesu stanowienia w 2007 roku).

Wydaje się, że rola Rady Działalności Pożytku Publicznego w tej kwestii jest szczególnie trudna. Z jednej strony zasypywana jest sporą ilością aktów prawnych do oceny, które nie mają wiele wspólnego z organizacjami pozarządowymi, z drugiej zaś - nie konsultuje się z nią tak ważnych z punktu widzenia sektora propozycji legislacyjnych, jak próba nowelizacji ustawy o fundacjach. Co więcej, wśród członków Rady dominuje przekonanie, że zgłaszane przez nich uwagi często nie są brane pod uwagę. Można by poprawić tę sytuację, ale pod warunkiem, że po pierwsze zmieni sie usytuowanie samej RDPP. W tej chwili jest ona właściwie umiejscowiona przy Departamencie Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (choć powinno być właściwie odwrotnie, gdyż Departament powinien zapewniać obsługę Rady). Pojawiają się więc wyraźne propozycje umiejscowienia Rady poza MPiPS, np. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (organizacje pozarządowe to nie tylko pomoc społeczna i zatrudnienie). Po drugie, konieczna jest również zmiana kompetencji Rady z doradczych na konsultacyjne – tak, jak to ma miejsce w innych ciałach dialogu obywatelskiego, czyli Komisji Trójstronnej i Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu.

Podobna sytuacja jest w komitetach monitorujących, w których przedstawiciele organizacji pozarządowych stanowią niewielki procent członków (od jednej do kilku osób w kilkunasto-, a czasem kilkudziesięcioosobowych ciałach. Trochę więcej jest wszystkich partnerów społeczno-gospodarczych (w tym przedstawicieli związków zawodowych, pracodawców i przedstawicieli nauki), ale i tak większość stanowią przedstawiciele rządu i samorządu terytorialnego. Komitet monitorujący ma w sumie dość spore kompetencje, cóż, gdy w większości są one teoretyczne. Bez odpowiedniego przygotowania i systematycznej pracy udział przedstawicieli organizacji w pracach komitetów jest formalnością, gdzie możliwość wpływu dotyczy tylko niewielkich (choć czasem bardzo ważnych) zmian. Tak np. jest z przygotowywanymi w tej chwili w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki tzw. planami działań, które w istocie decydują o tym, na co przeznaczone będą środki w przyszłym roku. Komitet musi zatwierdzić taki plan działania, ale jeżeli nie wynegocjuje wcześniej z Instytucją Pośredniczącą odpowiednich zapisów, możliwość ich zmiany podczas posiedzenia komitetu jest raczej iluzoryczna.

Dialog obywatelski – nadzieje i niebezpieczeństwa

Pozornie mamy już wystarczająco dużo (niektórzy twierdzą, że za dużo) instytucji tak na poziomie centralnym, jak i regionalnym, które są ciałami dialogu obywatelskiego, gdzie przedstawiciele zorganizowanych obywateli mają możliwość rozmawiania z administracją. Okazuje się bowiem, że system ten nie działa, a jeżeli działa, to w bardzo ograniczony sposób. Konieczne jest więc nie tyle mnożenie nowych ciał, co reformowanie i wzmacnianie instytucji już działających. Konieczne jest ich wzmocnienie, wyposażenie w rzeczywiste kompetencje, a co najważniejsze - umożliwienie społecznikom wykorzystania swojej wiedzy i umiejętności, a także swojego zaplecza społecznego (organizacji pozarządowych). Wymaga to stworzenia zaplecza technicznego dla ciał dialogu. Ze strony organizacji konieczne jest zaś większe zaangażowanie się w zinstytucjonalizowany (a nie na zasadzie „dojść”) dialog z administracją, wsparcie swoich przedstawicieli, ale i ich rozliczanie z wykonywanych obowiązków.

***

O autorze:

Piotr Frączak - pracownik programowy Fundacji Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, od 2008 r. Prezes Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych (OFOP). Z ramienia Federacji jest członkiem Komitetu Koordynacyjnego NSRO, członkiem Grupy roboczej ds. społeczeństwa obywatelskiego, powołanej przy KK NSRO w kwietniu 2008 r. P. Frączak jest twórcą Ośrodka Badania Aktywności Lokalnej i redaktorem serii Biblioteka Aktywności Lokalnej, członkiem Rady Indeksu Społeczeństwa Obywatelskiego, autorem wielu publikacji, w tym badań, ewaluacji, ekspertyz i analiz.

***

Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych jest jedynym w Polsce ponadbranżowym zrzeszeniem NGO, skupiającym 80 organizacji z całej Polski, niezależnie od ich zasięgu działania, wielkości i przedmiotu działalności. Ponieważ członkami stowarzyszenia są m.in. regionalne i branżowe związki stowarzyszeń, na poziomie podstawowym, tj. uwzględniającym członków naszych organizacji członkowskich, jest to kilkaset organizacji i ponad 1 mln osób.

OFOP jest niezależną i stabilną platformą dyskusji, uzgadniania i upowszechniania stanowisk szerokiego grona organizacji pozarządowych.

***

Tekst powstał w ramach projektu „Monitoring działalności pozarządowych członków Komitetów Monitorujących w okresie programowania 2007-2013”, finansowanego z grantu z Fundacji im. Stefana Batorego ze środków Programu „Działania Strażnicze” oraz

w ramach finansowania ze środków Programu „Wspieranie organizacji Pozarządowych 2008 – ścieżka EURO-NGO+” Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności.