Przejdź do treści głównej

Kierunki zmian w sferze pożytku publicznego w kontekście realizacji zadań publicznych

autor(ka): Cezary Miżejewski
2016-02-08, 15:38
Minęło już blisko trzynaście lat funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Na jubileuszowym dziesięcioleciu dominowały raczej dyskusje o charakterze wspomnieniowym, o trudnej drodze prowadzącej do uchwalenia ustawy, oraz jej trudnym wdrażaniu i nie było w tym nic dziwnego.

Regulacja ta była chyba najdłużej przygotowywaną regulacją prawną po 1989 r. Jej uchwaleniu towarzyszyły kontrowersje, a i wdrażanie jest jednym wielkim pasmem trudu i to nie tylko na poziomie lokalnych samorządów, ale i administracji rządowej, w ramach której często regulacja ta – jak się żartobliwie stwierdza – „nie przyjęła się”. Skoro jednak jubileusz już daleko za nami, pojawia się czas pogłębionej refleksji i rozpoczęcia dyskusji nad dalszą ewolucją rozwiązań prawnych, o znacznie poważniejszym ciężarze gatunkowym niż dotychczasowe nowelizacje. Czas bowiem na poważne rozważenie roli i miejsca organizacji obywatelskich w politykach publicznych Polski.

Dotychczasowa regulacja usiłowała połączyć szereg kwestii niekoniecznie spójnie związanych ze sobą:

  • zdefiniowanie pojęcia organizacji obywatelskiej w przestrzeni publicznej (patrz: W poszukiwaniu elementarnego porządku);
  • określenie relacji między sektorem publicznym a organizacjami obywatelskimi;
  • formuły funkcjonowania ekonomicznego organizacji obywatelskich;
  • status Organizacji Pożytku Publicznego (OPP) korzystających z uprawnień podatkowych;
  • wolontariat.

Wydaje się, że najistotniejsze w ustawie było określenie relacji między sektorem publicznym a organizacjami obywatelskimi. Jeszcze w 1999 roku projekt ustawy nosił miano o współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi[1]. Tak oczywiście mogłoby się wydawać z perspektywy ówczesnej dyskusji, choć jak wskazał Jan Jakub Wygnański, w badaniach z 2004 roku wykonanych przez KLON/JAWOR, jako pierwsze trzy rekomendacje, eksperci i praktycy wskazali zagadnienia związane ze statusem OPP i 1%[2]. Była to chyba zasadnicza kwestia nowej regulacji prawnej.

Gdy analizujemy ostatnie cztery nowelizacje (2010, 2011, 2014, 2015) odnoszące się wprost do zmian w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, warto zwrócić uwagę, że w dużej mierze dotyczą one zmian w obszarze statusu OPP. Głównie dotyczą one przekazywania 1% i sposobu rozliczeń, a także w ramach ostatniej nowelizacji, limitów na promocję organizacji w związku z kampanią na rzecz 1%.

Główny Urząd Statystyczny wskazuje, że w latach 2004-2014 liczba zarejestrowanych organizacji pożytku publicznego wzrosła blisko czterokrotnie (o 285%) z 2,2 tys. do 8,7 tys. organizacji. W 2014 r. największą grupę (66%) stanowiły podmioty, które z tego źródła uzyskały nie więcej niż 10 tys. zł, a ich łączny udział w całości środków z 1% PIT wyniósł zaledwie 3%. Natomiast grupa ok. 50-70 organizacji uzyskujących z tego źródła kwoty powyżej 1 mln zł otrzymała łącznie 62% całej kwoty, podczas gdy ich udział w całej zbiorowości organizacji pozyskujących przychody z tego źródła wyniósł w ostatnim roku zaledwie 1%[3].

To oczywiście musi niepokoić, choć kwestia ta zostanie pominięta w poniższych rozważaniach. Nie znaczy to, że należy ją pominąć w dyskursie nad kompleksowymi zmianami. Wskazuje jednak, że jeden silnie eksponowany aspekt, stanowiący zaledwie jeden z segmentów ustawy, całkowicie zdominował inne tematy. Nie oznacza to, że w pozostałych obszarach nie dokonywano zmian. Miały one jednak charakter bardziej przyczynkowy, poza inicjatywą lokalną czy regrantingiem, niż stanowiły przemyślaną kompleksową korektę rozwiązań systemowych.

Najistotniejszym problemem do dyskusji nad ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wydaje się sama kwestia działalności w sferze pożytku publicznego w relacji (w tym relacji finansowych) z władzą publiczną.

Niestety polskie regulacje powstawały w okresie największego zachłyśnięcia się polskiej klasy politycznej thatcherowskim nowym zarządzaniem publicznym. (new public management) sprowadzonym do wymiaru:

  • prywatyzowania przedsiębiorstw publicznych;
  • kontraktowania usług na podstawie przetargów;
  • tworzenia rynków wewnętrznych;
  • tworzenia agencji;
  • opłat za usługi[4].

W tym przypadku istotny jest blok kontraktowania usług na podstawie przetargów. Prorynkowość i prokonkurencyjność była doprowadzona do takiego stopnia absurdu, że – a mało kto to pamięta – w trakcie dyskusji nad projektem ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów usiłował podważyć procedurę konkursową jako niezgodą z unormowaniami europejskimi.

Oczywiście ten sposób rozumowania zaważył na kształcie ustawy w kontekście relacji finansowych. Od lat dziewięćdziesiątych aż do 2005 roku, w przepisach o finansach publicznych funkcjonowały zasady stwierdzające, że zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do podmiotów niedziałających w celu osiągnięcia zysku w trybie jawnego wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych, z odpowiednim zastosowaniem art. 25 i art. 71.[5] Wymieniony tu art. 71 dotyczył stosowania ustawy o działalności pożytku i o wolontariacie, został dopisany w 2003 roku przy uchwaleniu przepisów wdrażających ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[6]. Mieliśmy zatem wykładnię: wybieraj najkorzystniejszą ofertę w rozumieniu zamówień przy uwzględnieniu trybu pożytku. Ideologia ta zaważyła na dalszej praktyce stosowania regulacji.

Nowe zarządzanie publiczne to nie tylko oczywiście technika, ale też inna aksjologia – inne wartości zapożyczone z rynku i biznesu. Nie dyskutujemy zatem nad kwestią, czy dane działanie jest dobre czy złe, i jakie skutki przynosi, ale czy jest produktywne, efektywne, konkurencyjne. Trudno bowiem w ideologii biznesowej oczekiwać innej opcji jak efektywność ekonomiczna[7].

Nowe zarządzanie publiczne ma już najlepsze czasy za sobą, podobnie jak niegdyś realny socjalizm, który musiał rozwiązywać stworzone przez samego siebie problemy.[8] Wydatkowanie pieniędzy nie maleje, ale zasila kasę prywatną, rynek się fragmentuje, dezorganizuje, co powoduje potrzebę koordynacji i wymagania jakiejś minimalnej jakości. Nie rozmawiamy bowiem o produkowaniu obrabiarek, ale działaniach, czynnościach skierowanych na człowieka, których celem jest kształtowanie i wzbogacanie jego zasobów fizycznych i intelektualnych, w wyniku których tworzy się kapitał ludzki.[9]

To oczywiście, tylko jedna strona medalu nowego zrządzania publicznego. Druga – moim zdaniem ważniejsza – to handlowy stosunek do realizatora usług: kupuję, a nie dyskutuję. Tu nie ma miejsca na partnerstwo, rozmowę, wspólne uzgadnianie celów negocjacje.

Co prawda pojawiały się takie oddolne działania w konkretnych sprawach[10] np. uchwała o współdziałaniu Gminy Warszawa-Centrum i organizacji pozarządowych w realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, ochrony zdrowia, niwelowania skutków bezrobocia i przeciwdziałania patologiom społecznym.[11] Było one jednak wyrazem oddolnej współpracy „ludzi dobrej woli” niż jakimkolwiek działaniem systemowym.

Wprowadzone przepisami ustawy obowiązkowe programy współpracy z organizacjami pozarządowymi istnieją już praktycznie we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego, są też chyba najczęściej wskazywaną formą współpracy. Chwała oczywiście projektodawcom, choć warto zwrócić uwagę, że dotychczasowa praktyka wskazuje, jak wynika z badań, że rozbieżność między poziomem świadomości organizacji o tym, że to rozwiązanie (program) istnieje, a deklaracjami samorządów może wynikać zarówno z fasadowości programów, słabej polityki informacyjnej lokalnej administracji, jak i z niskiej aktywności samych organizacji.

Drugim aspektem tej sprawy jest, co wynika z fasadowości programów, sprowadzenie organizacji obywatelskich do roli podwykonawcy realizującego działania zaprojektowane przez władzę publiczną. Oznacza to, że mimo wyodrębnienia skrawka przestrzeni publicznej nadal ma ona charakter nakazowo-rozdzielczy z elementem konkurowania między sobą o wskazane zadania publiczne.

W 2011 roku w Manifeście ekonomii społecznej zdiagnozowaliśmy to następujący sposób: W szczególności warto odejść od antagonistycznej wizji wzajemnych relacji państwa i społeczeństwa obywatelskiego. Problemem nie jest w Polsce to, że którekolwiek z nich jest zbyt silne, ale raczej to, że jedne i drugie są obecnie dość słabe. Potrzebują siebie nawzajem, aby się wzmocnić. Nie może to polegać na tym, że ekonomia społeczna ma wyłącznie wyręczać państwo, czy świadczyć w jego imieniu usługi. Konieczne jest przywrócenie właściwego znaczenia pojęciu partnerstwa publiczno-społecznego. Partnerstwo stanowi fundament nowoczesnej filozofii dobrego rządzenia. Rolą instytucji ekonomii społecznej jest tu nie tylko dostarczanie usług, ale też uczestnictwo w ich definiowaniu. Bezwzględnie konieczne jest zbudowanie relacji prawdziwie partnerskich, w których strony zachowują swoją odrębną tożsamość i jednocześnie uznają wzajemność zobowiązań. Państwo powinno wspierać sektor ekonomii społecznej, ale w sposób, który nie będzie prowadzić do jego ubezwłasnowolnienia, a raczej wykształcać w nim zdolność do bycia partnerem dla wspólnych przedsięwzięć. (patrz: Manifest ekonomii społecznej)

Od tamtych czasów minęło już blisko pięć lat, a znajdujemy się dokładnie w tym samym miejscu. Może zabrakło nam wyobraźni, a może konkretnych rozwiązań jak należy te zamierzenia zrealizować. Zatem powstaje nawet nie pytanie, ale pilna konieczność odpowiedzi na pytanie: czy nie powinniśmy dokonać analizy i rozważyć:

  • czy organizacje mają dalej tkwić w „rezerwacie dla organizacji pozarządowych”?
  • czy nie należy wypromować preferowania działania niekomercyjnego przed komercyjnym?
  • czy nie należy zmienić wektora konkurencyjności i preferować partnerską realizację zadań?

Działalność w sferze pożytku wymaga nowych paradygmatów, inaczej będzie z jednej strony przedmiotem frustracji, korygowanych drobnymi nowelizacjami, z drugiej źródłem do badań ekspertów o nieudanym społeczeństwie obywatelskim.

Spróbujmy zatem dokonać analizy dotychczasowych uregulowań i wskazać możliwe kierunki dalszych prac – lub przynajmniej dyskusji – nad zmianami. Może to rozpocząć rozmowę o rzeczach podstawowych, a nie rozwiązaniach szczegółowych, odnoszących się do reklamy czy też sposobów rozliczeń OPP; działań odnoszących się do całego sektora obywatelskiego, które jak wskazywał Jeremy Rifkin, po długich latach zależności od rynku i państwa narodowego zmierzają do odzyskania centralnej pozycji w strukturze życia publicznego[12].

Pytanie pierwsze: czy możemy wyjść z rezerwatu organizacji pozarządowych?

Pierwsza kwestia, jaka pojawia się w tym względzie, dotyczy obszaru działań organizacji obywatelskich uznanych jako sfera pożytku publicznego oraz stwierdzenia czym różnią się one od usług użyteczności publicznej.

Mimo pozorów ma to znaczenie fundamentalne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, definiuje działalność pożytku jako działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w tej ustawie[13]. Jak wyraźnie wskazano w definicji działalności pożytku publicznego występują cztery elementy:

§ działalność społecznie użyteczna – według prof. H. Izdebskiego przydatna, a więc nie szkodliwa ani obojętna, przydatna z punktu widzenia ogółu osób. Dodatkowo wskazuje się, że określenie „społecznie” związane jest z pojęciem interesu społecznego, który może być zgodny z interesem prywatnym, ale zdecydowanie jest od niego odrębny, to zaś rodzi konkluzje, że cele społecznie użyteczne nie są celami prywatnymi[14];

§ organizacja pozarządowa – którą zdefiniowano w przepisach ustawy;

§ zadanie publiczne – to konstytucyjne[15] określenie sfery zadań władz publicznych, w tym tych, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli ogółu mieszkańców gmin, powiatów, samorządów wojewódzkich, realizowane na podstawie odrębnych ustaw;

§ sfera zadań publicznych – obszary możliwej aktywności organizacji, które są zbieżne z zadaniami władz publicznych.

Dwa z tych elementów odnoszą się wprost do zadań publicznych. W kolejnym przepisie[16], w odniesieniu do administracji publicznej wskazano, że prowadzi ona działalność w sferze zadań publicznych, odwołując się do wymienionych w art. 4 trzydziestu sześciu sfer zadań publicznych i, jak podkreślono we współpracy z organizacjami, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom. Tym samym wykazuje się adekwatność zadań jednostki samorządu terytorialnego (zadań użyteczności publicznej) i sfer pożytku publicznego. Można to pokazać na przykładzie usług społecznych:

Tab.1. Porównanie zakresu usług użyteczności publicznej i sfer pożytku publicznego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie ustaw

Warto spojrzeć także na ustawodawstwo konstytuujące samorząd terytorialny: art. 7, ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym określa, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie wskazuje że w szczególności zadania własne obejmują dwadzieścia wyspecyfikowanych obszarów. Podobnie skonstruowana jest ustawa o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa.

Dalej ustawa w art. 9 ust. 1 określa, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Co oznacza, że nie ma przeszkody prawnej, aby organizacje obywatelskie były realizatorami każdego zadania publicznego.

Oczywiście możemy uznać, że jest wiele zadań o charakterze infrastrukturalnym, a nie społecznym, których nie obejmuje ustawa o działalności pożytku, takich jak zadania w zakresie:

§ ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

§ gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

§ wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

§ działalności w zakresie telekomunikacji;

§ lokalnego transportu zbiorowego.

Warto jednak wskazać, że przewidziano taką sytuację. W ustawie o finansach publicznych wyraźnie wskazano, że dotacje samorządu terytorialnego dla organizacji obywatelskich na realizację celów publicznych odbywają się zgodnie z „przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem”.[17]

Co więcej wskazano, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na zadania inne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania „określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia”.[18]

Nie ma zatem żadnej przeszkody, aby zadania użyteczności publicznej mogłyby zostać przekazywane do realizacji organizacjom obywatelskim.

Spójrzmy teraz jak wygląda rzeczywistość. W 2013 roku jednostki samorządu terytorialnego wydatkowały 183 mld. zł. (dokładnie 183.838.643.000 zł.). Gdy spojrzymy na kwoty wydatków dotyczących kupowanych i zlecanych na zewnątrz usług rysuje się dość prosty obraz:

§ w trybie konkursowym zlecono organizacjom zadania na kwotę 1.988.060.957 zł. Stanowi to 1,1% wydatków budżetowych samorządów terytorialnych;

§ w innych trybach niż konkursowy zlecono organizacjom zadania na kwotę 577.763.585 zł. Stanowi to 0,31% wydatków budżetowych samorządów terytorialnych;[19]

Łącznie udział organizacji obywatelskich w wydatkach budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowi 1,41% wydatków.

Spójrzmy zatem na zakres zamówień publicznych. Rynek zamówień (powyżej progu 14/30 tys. euro) to kwota 143,3 mld zł. Samorządy terytorialnie (bez jednostek podległych) stanowią ok. 64,2% zamawiających. Oznacza to że samorząd kupuje towary i usługi w trybie zamówień publicznych na kwotę ok. 91,9 mld zł. Usługi stanowią ok. 1/3 zakupów, co daje nam kwotę ok. 29,4 mld zł. Można do tego dodać kwotę zakupów poniżej 14/30 tys. euro, która stanowi ok. 5 mld zł. Mamy zatem łącznie ca. 35 mld zł.[20] Reasumując:

  • w trybie zamówień publicznych w JST zakupiono usługi na kwotę 29,4 mld. Zł, co stanowi 16% wydatków budżetowych samorządów terytorialnych;
  • w trybie zakupów poniżej 14/30 tys. euro zakupiono usługi na kwotę 5 mld zł, co stanowi 2,7% wydatków budżetowych samorządów terytorialnych.

Mamy zatem różnicę 1 do 19. Warto zwrócić uwagę, że rynek zamówień wzrasta, zaś zlecanie zadań w ostatnich latach ma charakter zmienny (falujący), co wskazuje na jego niestabilność.

Tab.2. Środki zlecane organizacjom obywatelskim i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust 3 ustawy przez jednostki samorządu terytorialnego.

Źródło: DPP MRPiPS Sprawozdania z realizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

Zadajmy sobie zatem pytanie: skoro w istocie istnieją możliwości prawne dla organizacji obywatelskich, skoro kontraktowanie organizacji jest nie tylko możliwe, ale nawet jest korzystne dla samorządu, to dlaczego sytuacja wygląda tak, jak ją przedstawiono powyżej? Widać, że w tej materii nie potrzeba przewrotu kopernikańskiego, zmiany regulacyjne będą jedynie kosmetyką, a nie zasadniczą zmianą o fundamentalnym charakterze.

Pytanie drugie: czy można myśleć o pierwszeństwie działania niekomercyjnego nad komercyjnym?

Może organizacje robią rzeczy niepożyteczne i niepotrzebne, a samorząd wspiera je tylko dlatego, że musi? Oczywiście możemy również obciążyć winą same organizacje. Z jednej strony, są słabe, a z drugiej – nie chcą takiej relacji. Co więcej są tacy, którzy uważają, że przyniesie to negatywne konsekwencje[21]. Czy samorządowi opłaca się preferować podmioty obywatelskie a nie komercyjne? Musimy sobie zadać pytanie o możliwości działania w takiej przestrzeni.

Ustawodawca lub/i prawodawca, może tak skonstruować przepisy, aby jednoznacznie wskazywały sposób realizacji zadań/usług publicznych. W istocie mamy do czynienia z decyzją stricte polityczną, czy należy wspierać komercyjne czy niekomercyjne sposoby realizacji zadań publicznych.

Kluczowy jest tu zapis art. 43 ustawy o finansach publicznych, który stwierdza Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej.

Dodatkowo w art. 44 ust. 4 wskazano, iż jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. [22] Krótko mówiąc, należy domniemywać, że jako wiodący wskazano tryb zamówień publicznych, dając jednak ustawodawcy możliwość innego określenia zasad w trybie ustawowym.

W art. 254 ustawy w pkt. 4[23] wskazano, iż zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych – z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 221.

Wspomniany art. 221 określa, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku[24] mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecanie zadań, udzielenie dotacji ma następować zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem.

Oznacza to, że ustawodawca określił możliwość alternatywnego trybu. Odniósł go natomiast jedynie do organizacji pozarządowych, nie wskazując natomiast żadnego przesłania wskazującego na wolę ustawodawcy. Regulacje odnoszące się do gospodarki komunalnej sprowadzają wolę ustawodawcy jedynie do określenia, iż jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), w trybie przepisów:

  • ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675),
  • ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101, z późn. zm.),
  • ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.),
  • ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536)
  • ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) albo na zasadach ogólnych. 

Mamy zatem wyliczenie przepisów bez żadnej normy wskazującej na preferencje ustawodawcy. Uświadommy sobie zatem na czym polega istotna różnica pomiędzy zasadniczymi trybami zamówień publicznych i działalności pożytku publicznego:

  • krąg podmiotowy uczestników procedury realizacji zadania;
  • kryteria oferty realizacji zadania;
  • sposób realizacji zadania.

Krąg podmiotowy ma tu znaczenie zasadnicze. W postępowaniu w ramach zamówienia publicznego może startować każdy podmiot[25], zaś w pożytku publicznym – jedynie organizacje pozarządowe oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust 3 ustawy o działalności pożytku publicznego. Ten element ma zasadnicze znaczenie, w wybieraniu określonego trybu przy przekazywaniu zadania do realizacji.

Często pojawia się obawa, że lepiej korzystać z trybu przetargowego, bowiem oferuje większą liczbę potencjalnych wykonawców, a wykonawców nie ma, bo nie zleca się zadań i tym samym tworzymy zamknięte koło. Choć warto też zauważyć, że w przetargach na usługi w ponad 40% postępowań składana była w 2013 i 2014 tylko jedna oferta, więc sektor komercyjny również nie powoduje radykalnego wzrostu oferentów.

Druga kwestia, związana jest z kryteriami oceny oferty. W ofercie przetargowej cena całkowita oferty ma być skalkulowana w ten sposób, aby pokryć koszty wykonanych prac oraz przynieść wykonawcy zysk, dla osiągnięcia którego złożył ofertę i podjął się realizacji zadania. W realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową zadanie musi zostać zrealizowane po kosztach. W przypadku usług samo to powinno być elementem konkurencyjnym – skoro nie zarabiam na właściciela i jego zysk. Warto jeszcze pamiętać, że do tego musiałaby być uczciwa konkurencja respektująca zasady prawa pracy, a nie preferująca jak najtańsze „umowy śmieciowe”.

Trzecia kwestia, dotyczy jakości realizowanej usługi. W przepisach o działalności pożytku, w zmianie z 2010 r., zapisano wprost w art. 11 ust. 4, iż wybór zlecenia realizacji zadań publicznych, następuje w sposób zapewniający wysoką jakość wykonania danego zadania. Tym samym jakość realizacji zadania stała się kluczowym elementem.

Tymczasem, w przepisach o zamówieniach publicznych mieliśmy przez wiele lat zapis, iż kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, a w szczególności jakość oraz wiele innych czynników. Dopiero w sierpniu 2014 r. wprowadzono zapis, że kryterium ceny może być zastosowane jako jedyne kryterium oceny ofert, jeżeli przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone jakościowe standardy realizacji[26].

Jednak warto pamiętać, że w postępowaniach o wartościach poniżej progów unijnych cenę jako jedyne kryterium oceny ofert zastosowano w 2013 r., podobnie jak w roku 2012, w 92% postępowań (w roku 2011 i 2010 – w 91% postępowań).[27] W 2014 r. po wejściu zmiany przepisów (październik 2014 r.) zamawiający najczęściej stosowali dwa kryteria oceny ofert – w przypadku zamówień o wartości poniżej progów UE w 92% postępowań, w przypadku zamówień o wartościach powyżej progów UE – w 82%. Najczęściej stosowanym dodatkowym kryterium oceny oferty było kryterium związane z terminem realizacji zamówienia. Kryterium jakości, jako jedyne, pojawiło się zaledwie w 15% postępowań.[28]

Jeśli pominiemy aspekty technokratyczne, za wyborem wersji realizacji usług użyteczności publicznej w trybie pożytku publicznego przemawiają następujące przesłanki:

  • organizacja obywatelska zorganizowana jest wokół misji, która warunkuje jej działania, a tym samym realizacja zadania publicznego to nie tylko wykonanie usługi. Oznacza to, że realizacja danego przedsięwzięcia to efekt, a nie cel sam w sobie;
  • organizacja obywatelska najczęściej ma charakter lokalny, a tym samym do realizacji zadań publicznych zatrudnia osoby z danego terytorium tworząc miejsca pracy. Według badań GUS, 62% organizacji prowadzi działania skierowane do społeczności lokalnych.[29]

Tym samym obok argumentów o charakterze funkcjonalnym mamy również argumenty o charakterze społecznym. Tymczasem ustawodawca wyraźnie nie chce zajmować wyraźnego stanowiska w tej sprawie. Może po prostu nie ma żadnej koncepcji, lub osławiona „konkurencyjność”, o której będzie jeszcze mowa stanowi wzorzec postępowania publicznego, choć zauważalna jest powolna ewolucja w ramach ustawy podstawowej.

Sięgnijmy zatem do ewolucji przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Początkowo w 2003 roku ustawodawca wskazał, że powierzanie zadań publicznych (drugiej obok wspierania formie finansowania), może nastąpić w innym trybie niż określony w ust. 2, jeżeli dane zadania można zrealizować efektywniej w inny sposób określony w odrębnych przepisach, w szczególności poprzez zakup usług na zasadach i w trybie określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, przy porównywalności metod kalkulacji kosztów oraz porównywalności opodatkowania[30]. W zasadzie uznano, że można to zrobić w innym trybie lepiej i efektywniej, czytaj – tryb pożytku jest (lub może być) mniej efektywny.

W 2010 roku wprowadzono wspomniane już wymogi jakościowe, oraz przeformułowano zapisy, określając, że wspieranie oraz powierzanie zadań publicznych, może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym albo na podstawie umów międzynarodowych, jeżeli na realizację określonego zadania publicznego będą przekazywane niepodlegające zwrotowi środki ze źródeł zagranicznych.[31]

Zniknęło tym samym odwołanie do zamówień publicznych, zaś wskazano jedynie inne możliwe tryby w finansowaniu ze środków budżetu UE i innych. Kolejną zmianę wprowadziła nowelizacja z 2015 roku dodając nowy przepis, stwierdzający, że w przypadku unieważnienia otwartego konkursu ofert, organ może ponownie ogłosić otwarty konkurs ofert lub zastosować tryb wynikający z innych przepisów, w tym przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.[32] Daje nam to w zasadzie wskazówkę, że dopiero nierozstrzygnięcie konkursu (np. z uwagi na brak ofert) pozwala na ewentualne zastosowanie trybu innego niż konkursowy. Kwestia ta przeszła dość niezauważenie w toku prac legislacyjnych, a stanowi dość istotny impuls dalszych działań.

W Europie sprawa była wielokrotnie dyskutowana. Mamy choćby wyrok w sprawie Sodemare z 1997 roku,[33] czy zapisy np. w dyrektywie usługowej z 2006 r. stwierdzono wyraźnie: przykładowo w odniesieniu do obowiązku przyjmowania określonej formy prawnej w celu świadczenia określonych usług w dziedzinie społecznej, Trybunał Sprawiedliwości uznał już, że zasadne może okazać się nałożenie na usługodawcę wymogu prowadzenia działalności w celu niezarobkowym”.[34]

Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju już wskazało, że nie widzi żadnych ograniczeń konkurencyjnych preferując działania niekomercyjne, choćby w zakresie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, np. że usługi aktywnej integracji o charakterze zawodowym w ramach projektów ośrodków pomocy społecznej (OPS) lub powiatowych centrów pomocy rodzinie (PCPR) są realizowane:

  • przez partnerów OPS lub PCPR w ramach projektów partnerskich;
  • przez PUP na podstawie porozumienia o realizacji Programu Aktywizacja i Integracja, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i na zasadach określonych w tej ustawie;
  • przez podmioty wybrane w ramach zlecenia zadania publicznego na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;
  • przez podmioty danej jednostki samorządu terytorialnego wyspecjalizowane w zakresie reintegracji zawodowej, o ile zostaną wskazane we wniosku o dofinansowanie projektu jako realizatorzy projektu.[35]

Mamy więc jasno powiedziane, gdzie prawodawca widzi realizatorów zadań. Podobnie jest przy realizacji usług społecznych w interesie ogólnym (użyteczności publicznej).

Dzisiaj, po wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, m.in. wyrok TS z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie C-113/13 San Lorenzo et Croce Verde Cogema (d. ASL n. 5 e. a)[36] potwierdzającego po raz kolejny, że możliwe i zgodne z regulacjami europejskimi jest preferowanie np. podmiotów o charakterze niekomercyjnym, doszło do bardziej wyrazistego działania.

Przy okazji tego wyroku w związku z jego notyfikacją Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w dniu 9 marca 2015 r. skierowało w odpowiedzi na pismo Ministra Spraw Zagranicznych propozycję, iż „z uwagi na brak regulacji wprowadzających zasadę tzw. pierwszeństwa podmiotów niegospodarczych/ niekomercyjnych, należałoby dokonać stosowanych zmian w szczególności w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz innych ustaw określających w sposób odrębny zasady zlecania zadań organizacjom pozarządowym.

Jednakże zmiany legislacyjne umożliwiające realizację zadań publicznych z zachowaniem zasady pierwszeństwa ww. podmiotów wymagają przeprowadzenia pogłębionej analizy, a następnie szerokich konsultacji publicznych. Proponowany termin wprowadzenia zmian to pierwsza połowa 2016 r.[37] Otwiera to w 2016 roku, obszar do dyskusji, w którym należy odpowiedzieć na pytania czy tryb ten powinien generalnie odnosić się do usług użyteczności publicznej, do wybranych typów usług? Czy są to regulacje konkretnych ustaw, czy też bardziej szeroka regulacja systemowa?

Pytanie trzecie: czy możemy zmienić konkurencyjność w kooperację?

Oczywiście sama kwestia przewagi niekomercyjnej realizacji usług nad komercyjnym wiele nie zmienia. Zagrożenie bycia realizatorem-wykonawcą w ramach outsourcingu, w obecnym kształcie prawnym i kulturze organizacyjnej, rzeczywiście może być istotnym zagrożeniem. Oczywiście jest w tym racja, o ile zostanie zachowana relacja podległości czy też wykonawstwa zamiast współpracy. „Konkurencyjność”, odmieniana przez wszystkie przypadki, dotyczy w zasadzie rynku wewnętrznego sektora obywatelskiego, nie stanowiąc żadnego zagrożenia dla wykonawstwa instytucji publicznych. Organizacje obywatelskie nie mają w istocie prawa głosu w zakresie jakie zadania, w jakich terminach będą realizowane.

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazuje, że współpraca to nie tylko zlecanie zdań publicznych, ale również możliwości:

  • wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności;
  • konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji;
  • konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;
  • tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej;
  • umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie;
  • umowy partnerskiej określonej w art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki, oraz porozumienia albo umowy o partnerstwie określonych w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020.

Jednak według danych z 2013 r. odsetek organów współpracujących z mieszkańcami, organizacjami pozarządowymi lub innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego nie był zbyt wysoki, dotyczył bowiem 3% starostw, 6% gmin i 21,6% miast na prawach powiatu.[38]

Skonsultowano 2.879 projektów aktów prawnych, lecz jak się okazuje najczęściej wykorzystywaną formą konsultacji dokumentów i aktów prawnych z organizacjami działającymi w sferze pożytku publicznego był wgląd w siedzibie urzędu (58%) oraz w umożliwienie przedstawiania swoich uwag, opinii i komentarzy przez dostęp do projektu na stronie internetowej np. w Biuletynie Informacji Publicznej (84,7%).[39]

Najczęściej konsultowany jest program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Cóż z tego jednak, że 91,4% samorządów deklaruje przygotowanie programu współpracy, skoro jednocześnie tylko w 48,4% z nich organizacje uczestniczyły w konsultacjach tych dokumentów, a wyniki tych konsultacji spisano tylko w 20% samorządów. Niewiele samorządów (41,9%) uwzględnia też w samym programie zasadę monitoringu i sprawozdawczości z jego realizacji.[40]

Oznacza to, że nawet obowiązkowy instrument ma niezwykle trudną drogę do przebycia. Powstaje natomiast pytanie: czy programy w takiej postaci są nadal aktualną drogą i instrumentem budowania współpracy, czy tylko fasadowym obowiązkiem wyodrębniającym współpracę z organizacjami obywatelskimi do obowiązkowego minimum? Czy też nie oznacza to, że podobnie jak w przypadku gminnych i powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych, gdzie polityka społeczna została zepchnięta to wymiaru czysto socjalnego, nie mamy do czynienia z przypadkiem zepchnięcia organizacji do wyznaczonego obszaru „rezerwatu”, w którym przydziela się szerszy lub węższy katalog działań?

Jeszcze kilka lat temu programy spełniały swoją rolę, jednak dziś są rodzajem jazdy obowiązkowej, która zawęża przestrzeń funkcjonowania. Skoro, jak wynika z przepisów, każde zadanie użyteczności publicznej może zostać przekazane do realizacji, to przedmiotem dyskusji powinna być realizacja tych usług. Można oczywiście uznać, że obszar ograniczamy głównie do usług o charakterze społecznym określonych ustawami, takimi jak:

  • ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;
  • ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;
  • ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
  • ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie;
  • ustawa z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży;
  • ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;
  • ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty;
  • ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie;
  • ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;
  • ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Oznaczałoby to, że nie program współpracy, a program rozwoju usług społecznych użyteczności publicznej powinien być przedmiotem dyskusji. Kierunek takich działań został już nakreślony w rekomendacjach Ministra Pracy i Polityki Społecznej: standardy współpracy jednostek samorządu terytorialnego ze spółdzielniami socjalnymi w zakresie realizacji usług społecznych użyteczności publicznej (w interesie ogólnym).Teraz po przetestowaniu mógłby zostać zaadoptowany do dalszych działań.

Warto zwrócić uwagę, że kluczowym elementem takiego programu jest partycypacyjna diagnoza, czyli określenie rzeczywistych potrzeb społecznych analizowanych z różnych punktów widzenia: urzędowego i obywatelskiego. Duży nacisk kładzie się na konsultacje z obywatelami. Dopiero ustalenie rzeczywistych potrzeb i sformułowanie celów, stawia pytania o realizatorów.

W tworzeniu diagnozy należy ująć:

  • uwarunkowania demograficzne, które można określić na podstawie danych statystycznych oraz oceny jakościowej. Dane te są szczególnie istotne w kontekście usług społecznych adresowanych do dzieci i młodzieży oraz do osób starszych;
  • uwarunkowania zdrowotne, które są niezbędne w kontekście niektórych usług adresowanych do osób niepełnosprawnych oraz usług ochrony zdrowia;
  • uwarunkowania społeczne, odzwierciedlające potrzeby i oczekiwania obywateli wspólnoty samorządowej. Tu istotne są działania partycypacyjne i konsultacyjne (włączanie obywateli i organizacji pozarządowych do wyrażania opinii, zabierania głosu, zgłaszania potrzeb);
  • uwarunkowania instytucjonalne, odzwierciedlające posiadane zasoby oraz aktualny stan realizacji usług;
  • uwarunkowania polityczne, które określają możliwości finansowe i organizacyjne władzy publicznej, w kontekście działań zaplanowanych na poziomie kraju, regionu, w tym wspieranych ze środków Unii Europejskiej.

Mimo pozorów nie jest to zadanie wymagające wybitnej wiedzy eksperckiej. Wszystkie dane są lub mogą być już dostępne. Sama diagnoza nie może być natomiast zbiorem danych statystycznych: wskazuje nam nie tylko jak jest rzeczywistość, ale przede wszystkim, gdzie należałoby podjąć interwencję publiczną. Tym samym diagnoza powinna zarysować cele do osiągnięcia w ramach pomysłu na rozwój usług społecznych.

Obok uregulowania w ustawie nowego kształtu programu, niezbędny jest ustawowy wymóg kooperacji przy jego tworzeniu. Należałoby przynajmniej określić obowiązek:

  • udziału przedstawicieli organizacji obywatelskich i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w grupie przygotowującej diagnozę;
  • otwarte spotkania i warsztaty z obywatelami (mieszkańcami) przy tworzeniu mapy potrzeb;
  • publikację stanu prac na stronach internetowych.

Dopiero wspólne określanie i definiowanie celów odnoszących się do rozwoju usług społecznych użyteczności publicznej może spowodować zmianę paradygmatu współpracy organizacji obywatelskich z władzą publiczną, w tym realizacji zadań użyteczności publicznej.

Wspólne działania na etapie kreowania usług użyteczności publicznej to oczywiście część omawianej kwestii. Tu wracamy do „konkurencyjności”. Należy sobie zadać pytanie czy nie należałoby odwrócić wektora konkurencyjności z konkurencji pomiędzy organizacjami obywatelskimi na rzecz konkurencji pomiędzy sektorem obywatelskim a sektorem publicznym o realizację usług:

  • przywrócenie konkurowania w konkurach z jednostkami organizacyjne podległymi organom administracji publicznej lub przez nie nadzorowanymi;
  • zwiększenie efektywności procedury zgłoszenia zamiaru realizacji zadania publicznego;
  • preferowanie ofert wspólnych;
  • wprowadzenie alternatywnych trybów negocjowania zlecenia zdań z wybranymi podmiotami.

Pierwszy problem dotyczy powrotu do zarzuconego w 2010 roku konkurowania podmiotów obywatelskich i publicznych. Obowiązujący blisko siedem lat przepis art. 11 ust. 3 określał, że w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ust. 2, uczestniczą organizacje pozarządowe, podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 oraz jednostki organizacyjne podległe organom administracji publicznej lub przez nie nadzorowane.[41]

W istocie nie został on nigdy skonsumowany, przynajmniej mnie nic o tym nie wiadomo. Powód, który stał się przyczyną wykreślenia podmiotów publicznych z przepisu, był w istocie drugorzędny. Ministerstwo Finansów podważało możliwość przekazania dotacji jednostce organizacyjnej JST. Nie wchodząc w niuanse prawne, należy uznać to raczej za usunięcie niechcianego rozwiązania, niż usprawnienie.

Tym samym, dokonano zmiany fundamentalnej sprowadzającej konkurencyjność wyłącznie do rynku wewnętrznego organizacji obywatelskich. Pozostawiono jednak furtkę w postaci art. 12, który zezwala organizacji złożyć z własnej inicjatywy wniosek o realizację zadania publicznego, także takiego, które jest realizowane obecnie w inny sposób, w tym przez organy administracji publicznej. Wniosek powinien zawierać w szczególności: opis oraz szacunkową kalkulację kosztów zadania publicznego przeznaczonego do realizacji.

Po otrzymaniu takiego wniosku organ administracji publicznej powinien w ciągu miesiąca rozpatrzyć celowość tej propozycji biorąc pod uwagę:

  • stopień, w jakim wniosek odpowiada priorytetowym zadaniom publicznym, określonym w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3;
  • zapewnienie wysokiej jakości wykonania danego zadania,;
  • środki dostępne na realizację zadań publicznych,;
  • korzyści wynikające z realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3.

Dopiero po rozpatrzeniu podejmowana jest decyzja o ewentualnym konkursie, w którym jednostka publiczna już nie może wziąć udziału. W 2013 r. złożono 2.930 takich wniosków, co stanowi ok. 4,4% ogółu wniosków o dofinansowanie w ramach ustawy. Na ich podstawie ogłoszono 817 konkursów. Tu trudno dokonać oceny z uwagi braku informacji o ogólnej liczbie konkursów. Widoczny jest jednak marginalny charakter tego instrumentu prawnego.

Tab. 3. Realizacja zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

Źródło: Dane DPP MRPiPS

Tymczasem należałoby rozważyć przywrócenie konkurencyjności z instytucjami publicznymi, wprowadzając w art. 12 zapisy zobowiązujące organy administracji publicznej do obowiązkowej realizacji konkursu w przypadku złożenia takiego wniosku. Należałoby natomiast bardziej skonkretyzować etap wstępny, w ramach którego po przedstawieniu oferty realizacji zadania publicznego, organ administracji byłby obowiązany przedstawić dotychczasową strukturę budżetową zadania, oraz dotychczasowe działania merytoryczne. Oferty byłby przygotowane na podstawie tej informacji, proponując kształt finansowy, a przede wszystkim zmiany merytoryczne wzbogacające zadanie publiczne.

Innym aspektem powinno być preferowanie w konkursach ofert wspólnych, tak aby podmioty obywatelskie składały całościowe oferty na działania kompleksowe, a nie toczyły walkę pomiędzy sobą. Podobny eksperyment stosowany był przez Urząd Miasta Warszawy w kilku dzielnicach i był naprawdę znakomitym przykładem jak można realizować działania spójne i kompleksowe. Oferty wspólne powinny otrzymać rangę systemową, wprost zachęcającą do preferowania właśnie takiego określania zasad w konkursach. Tymczasem w 2013 roku niespełna 4% samorządów otrzymało oferty wspólne przygotowane w odpowiedzi na otwarte konkursy ofert.[42]

Istotnym elementem wymagającym poważnej dyskusji jest próba wypracowania nowej formuły zlecania zadań publicznych w drodze negocjacji. Możemy go nazwać dialogiem konkurencyjnym stosowanym w niektórych typach usług użyteczności publicznej z sferze socjalnej np. usługi asystenckie czy opiekuńcze. Organ administracji publicznej ogłaszałby ofertę działań wskazując wymogi jakościowe i finansowe realizacji usługi. Następnie zapraszałby do negocjacji podmioty, które spełniają określone wymogi i z nimi negocjował poszczególne stawki i formułę realizacji zadania.

To tylko niektóre z propozycji zmiany wektora konkurencyjności i bardziej kooperacyjnego sposobu realizacji zadań publicznych.

Pytanie piąte: Czy możliwe jest uregulowanie partnerstwa publiczno-społecznego?

Rosnąca potrzeba kooperacji, to zasadnicze pytanie stawiane odnośnie partnerskiej formuły realizacji zadań publicznych. Pierwotna ustawa z 24 kwietnia 2003 roku nie przewidywała żadnej formuły partnerstwa. Oczywiście różne formuły partnerstw pojawiały się już od 1990 roku, jednak brak regulacji prawnych w tym zakresie powodował, że trudno było instytucjonalnie realizować działania. Uniemożliwiało to przepływy pieniężne, merytoryczny podział zadań, faktycznie wspólne realizowanie projektów. Krótko mówiąc, było to pojęcie niedookreślone.

Na przełomie 2005 i 2006 roku przeprowadzono pierwsze próby uznania partnerstwa za podmiot działań w programie Fundusz Inicjatyw Obywatelskich[43], realizowanym przez Ministerstwo Polityki Społecznej. Jednak partnerstwo z FIO od 2006 r. polegało na niefinansowej współpracy wnioskodawcy z innymi organizacjami pozarządowymi lub kościelnymi osobami prawnymi i kościelnymi jednostkami organizacyjnymi, sektorem biznesu lub administracją publiczną w celu realizacji zadania publicznego (projektu). Partnerem mógł być również organ administracji publicznej deklarujący wsparcie finansowe zadania realizowanego z udziałem środków Programu. Tym samym było to raczej współdziałanie w realizacji projektu, niż faktyczne partnerstwo, choć należy docenić te próby jako prekursorskie w ówczesnej przestrzeni publicznej.

Pierwsze instytucjonalne podejście do formuły partnerstwa pojawiało się w ramach Polsko-Amerykańskiego Programu Partnerstwa Lokalnego tuż przed 2000 rokiem. Programem zarządzał Worldwide Strategy Inc., a wdrażał go Instytut Współpracy i Partnerstwa Lokalnego. Przy jego realizacji współpracowała Kancelaria Prezydenta RP, ministerstwo gospodarki i pracy, departament pracy USA, ambasada USA, Związek Powiatów Polskich, urzędy marszałkowskie, wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy, samorządy powiatowe i gminne, lokalni przedsiębiorcy, związki zawodowe, agencje rozwoju oraz organizacje pozarządowe.

Początkowo projekt był adresowany do gmin Górnego Śląska i skorelowany był z procesami restrukturyzacji górnictwa i hutnictwa jako społeczne wsparcie rozwojowe. Potem kontynuowany był do 2004 roku jako „Program wdrażania Modelu Partnerstwa Lokalnego na terenie Polski 2002 – 2004” opracowany przez Departament Pracy Stanów Zjednoczonych, pod honorowym patronatem Prezydenta RP.

Pomysł na instytucjonalizację partnerstwa został zaadoptowany przez Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w trakcie prac nad nową ustawą o promocji zatrudnienia, w katalogu instytucji rynku pracy, jako „instytucja partnerstwa lokalnego”. Zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy Instytucje partnerstwa lokalnego są instytucjami realizującymi inicjatywy partnerów rynku pracy, tworzonymi na rzecz realizacji zadań określonych ustawą i wspieranymi przez organy samorządu terytorialnego.[44] Przewidziano również możliwość finansowania ze środków Funduszu Pracy kosztów związanych z organizowaniem partnerstwa lokalnego, obejmujących koszty organizacji przez organy zatrudnienia spotkań i konferencji z udziałem przedstawicieli instytucji partnerstwa lokalnego oraz instytucji realizujących inicjatywy partnerów rynku pracy.

W istocie rozwiązanie to nie zmieniło nic w działaniach publicznych służb zatrudnienia. Umożliwiło natomiast finansowanie partnerstw w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rozwój Zasobów Ludzkich” 2004-2006 (SPO RZL)[45]. Ponadto partnerstwa testowano w Pilotażowym Programie Leader+ w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006”, a także jako zasada w Inicjatywie Wspólnotowej EQUAL. Doświadczenia SPO RZL, Leader+ oraz EQUAL spowodowały podjęcie prac nad rozszerzeniem formuły partnerskiej poza działania rynku pracy.

W dniu 13 grudnia 2006 r. rząd skierował do Sejmu propozycję nowych uregulowań partnerstwa jako kontynuację Lidera+ w kontekście Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich[46]. Dotyczyło to powołania Lokalnych Grup Działania (funkcjonujących dotychczas w bardzo różnorodnych formułach) jako stowarzyszenia, zrzeszającego zarówno osoby fizyczne jak i osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Stowarzyszenia (LGD) mogły prowadzić działalność gospodarczą służącą realizacji lokalnej strategii rozwoju i w zakresie określonym w ich statutach. Rozwiązanie to szybko, bo już w marcu 2007 r., zostało przyjęte przez Sejm[47] i wdrożone do realizacji. Należy jednak przypomnieć, iż ta formuła instytucjonalizacji partnerstwa dotyczyła wyłącznie LGD i tylko w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich.

Propozycję szerszej – wręcz systemowej – instytucjonalizacji sformułowano w tym samym 2006 roku, w ramach dokumentu przygotowywanego w ramach zobowiązań w związku z uczestnictwem Polski w otwartej metodzie koordynacji Europejskiego Modelu Społecznego. W przyjętym przez Radę Ministrów 9 października 2006 roku Krajowym Programie Zabezpieczenie Społeczne i Integracja Społeczna 2006-2008, pojawiło się działanie 2.3.2. Rozwój partnerstwa publiczno - społecznego zapowiadające podjęcie prac nad instytucją partnerstwa publiczno-społecznego. Partnerstwo miało być zawiązywane na czas wykonania wspólnego zadania, uzyska w tym czasie status osoby prawnej nienastawionej na zysk.

Zgodnie z tym zobowiązaniem, 5 czerwca 2007 roku rząd złożył do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[48]. W projekcie pojawił się nowy Rozdział 2a: Partnerstwo publiczno-społeczne. Przewidziano tam możliwość powoływania zadaniowego partnerstwa złożonego z trzech podmiotów, z których co najmniej jeden jest partnerem publicznym lub partnerem społecznym, działając w formie związku stowarzyszeń.

Propozycja powołania partnerstwa nie była skomplikowana. Organ wykonawczy gminy lub powiatu z własnej inicjatywy lub na wniosek organizacji obywatelskiej (w tym podmiotów o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy) ogłaszał zamiar realizacji zadania publicznego poprzez Biuletyn Informacji Publicznej lub media. Organizacje lub inne gminy i powiaty miały zgłaszać zamiar realizacji zadania publicznego w tej formie, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia. Organ wykonawczy gminy lub powiatu miał zapraszać do negocjacji podmioty, które się zgłosiły, zaś po negocjacjach powinien złożyć wybranym organizacjom pozarządowym lub podmiotom propozycję utworzenia partnerstwa.

Wywołało to oczywiście sprzeciwy niektórych ekspertów sejmowych. W jednej z opinii stwierdzono wprost, że sposób tworzenia partnerstwa publiczno-społecznego jest kontrowersyjny. Normalnym trybem zlecania zadań organizacjom pozarządowym przez gminy i powiaty jest konkurs ofert, który ma za zadanie w sposób obiektywny wyłonić najlepszą ofertę na realizację danego zadania publicznego.[49] Co więcej, autor ekspertyzy uznał że partnerstwo publiczno-społeczne może być dobrą formułą realizacji określonych zadań publicznych w przypadku braku zainteresowania ze strony organizacji pozarządowych realizacją tychże zadań na podstawie konkursu ofert. Widać tu wyraźnie promowaną ideologię wyższości „konkurencyjności” nad innymi formami współpracy.

Warto pamiętać, że w tym czasie wysłuchania publicznego projektu w dniu 4 września 2007 r. przedstawicielka Forum Aktywizacji Obszarów Wiejskich, chwaląc propozycję instytucji partnerstwa skrytykowała ją za niezgodność z rozwiązaniami odnoszącymi się do Lokalnych Grup Działania, natomiast przedstawiciel Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych sugerował przeniesienie tej formuły do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, proponując ponadto udział podmiotów komercyjnych w takim przedsięwzięciu (patrz: Biuletyn Komisji Polityki Społecznej).

Niestety wymuszony koniec kadencji Sejmu w listopadzie 2007 r. spowodował, że nawet nie rozpoczęto prac nad projektem.

W Sejmie VI kadencji sytuacja zmieniła się diametralnie po zgłoszeniu przez rząd we wrześniu 2008 roku i następnie uchwaleniu w listopadzie tego samego roku zmian do ustawy o wspieraniu polityki rozwoju[50]. W zmianach tych dodano nowy art. 28a, który konstytuuje partnerstwo tworzone przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt na warunkach określonych w porozumieniu lub umowie partnerskiej lub na podstawie odrębnych przepisów. Określono elementy umowy partnerskiej. Najistotniejszym z nich była procedura wyboru partnerów: jego przesłanki i forma –otwarty nabór. Dodatkowym dokumentem o charakterze wyjaśniającym był materiał Ministerstwa Rozwoju Regionalnego[51].

Warto pamiętać, że przed pisaniem tego przepisu lansowano bardzo mocno koncepcję wyłaniania partnerów w trybie zamówienia publicznego, co sugerowali administracji publicznej eksperci tworzący opinie prawne. Byłoby to kuriozum, które wzmocniłoby tylko wszystkie wady konkurencyjności.

Działania MRR zaowocowały wpisaniem w lutym 2009 r.[52] odwołania do tego zapisu w projekcie zmian w ustawie o działalności pożytku publicznego, a uchwalonych w styczniu 2010 r. [53]. W formach współpracy (art. 5 ust. 2) dodano zapis punktu 7, że współpraca pomiędzy organizacjami a administracją publiczną odbywa się w szczególności w formach umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, prawie analogicznie uregulowała sprawę partnerstwa w projektach w nowym okresie programowania[54].

Niestety odwołanie się do partnerstwa w kontekście funduszy europejskich spowodowało, że np. w 2013 r. zaledwie 141 organów administracji samorządowej (tj. 8,2%) zawarło umowy partnerskie określone w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponad 66% dotyczyło urzędów marszałkowskich, natomiast urzędów gminy jedynie 6,3%. Wynika to oczywiście z faktu że urzędy marszałkowskie przekazywały środki z funduszy europejskich i zdarzały się konkursy w których kryterium strategicznym było partnerstwo.[55]

Gołym okiem widać, że bez samoistnego zapisu określającego zasady partnerstwa jako formy współpracy, będzie to zapis martwy i stosowany wyłącznie przy projektach współfinansowanych z budżetu UE.

Możliwe są zarówno dwa rozwiązania: odwołanie się do koncepcji instytucji partnerstwa publiczno-społecznego jak i partnerstwa na podstawie umowy. Nie jest to trudne rozwiązanie choć wymaga przemyślenia dotychczasowych uwag i wniosków.

Próba podsumowania

Zdaję sobie sprawę, że przedstawione kwestie mogą budzić emocje i wątpliwości. Wielu działaczy sektora ma swoją wizję niezależnego świata, w którym relacja z sektorem publicznym technokratyzuje, niszczy ethos i wolność twórczą.

Realizowanie usług użyteczności publicznej przez organizacje oceniane jest też czasami – co gorsza słusznie – jako próba zrzucenia z siebie odpowiedzialności przez władzę publiczną, czy wręcz prywatyzowania sfery publicznej.

Zdaję sobie oczywiście sprawę z zagrożeń choć nie ulega wątpliwości, że dla wielu organizacji środki publiczne są głównym źródłem działania. Musimy jednak zmienić strategię i sposób myślenia w tym zakresie.

Samorząd nie wspiera nas jako organizacji pozarządowych ponieważ jesteśmy lubiani i sympatyczni, ale dlatego, że realizujemy określone zadania publiczne. Przypominam sobie jednak, w jednym z badań, organizacje warszawskich kilka lat temu nie rozumiały znaczenia pojęcia „zlecanie zadań”, zaś dotacje z miasta klasyfikowali jako „inne”, czyli wsparcie działań statutowych[56]. Często bardzo podobnie traktują to urzędnicy sądząc, że „wspierają” organizacje. Ma to również swoje określenie w statystyce. Ze źródeł samorządowych korzysta 41% organizacji obywatelskich, mniej więcej co piąta złotówka w budżecie organizacji pochodzi z samorządu. Tymczasem dla statystyki publicznej są to przychody nierynkowe.[57] Kiedy przedsiębiorca realizuje usługę w trybie PZP na rzecz samorządu jest rynkowy, jeśli organizacja realizuje zadanie, to już prawie jałmużna - to oczywiście sarkazm, ale zwróćmy uwagę jak mocno utrwalono tego typu myślenie.

Dlatego na bazie obecnej regulacji należy rozważyć zasadnicze kierunki zmian, które spowodują, że organizacje będą traktowane jak partner a nie instytucja wymagająca wsparcia. Będzie traktowany jako dobry realizator usług społecznych, mający tę przewagę nad innymi oferentami, że:

  • działa w oparciu o zasadę solidarności, wymuszoną szczególnie przez losowy charakter zagrożeń czy brak zrównoważenia wkładu i korzyści na poziomie jednostki;
  • realizuje kompleksowe i zindywidualizowane usługi dostosowane do zróżnicowanych potrzeb, mające na celu zapewnienie podstawowych praw człowieka i ochronę najbardziej podatnych na zagrożenia;
  • prowadzi działalność nienastawioną na zysk a skoncentrowaną szczególnie na najtrudniejszych sytuacjach, często należącą do dziedzictwa historii;
  • przewiduje uczestnictwo wolontariuszy, dawanie wyrazu potencjału obywatelskiego;
  • ma silne zakorzenienie w (lokalnej) tradycji kulturowej. Ta cecha często uzewnętrznia się w bliskim kontakcie między dostarczycielem i odbiorcą usług, umożliwiającym uwzględnienie szczególnych potrzeb tego ostatniego;
  • spełnia niesymetryczny stosunek dostarczyciela do odbiorcy usług, którego nie można sprowadzić do normalnej relacji usługodawca-konsument, i który wymaga udziału trzeciej, finansującej strony.[58]

W Europie uznano to już za oczywiste, w fundamentalnej dyskusji o usługach w interesie ogólnym (użyteczności publicznej) wprost wskazuje się podmioty niekomercyjne, i nikt tego nie uważa za naruszenie zasad wolnego rynku, konkurencyjności, swobody przepływu usług. My tkwimy w marazmie, analizowaniu szczegółów, widząc drzewa, a nie zauważając lasu. Już dziś trzeba rozpocząć rozmowę o generaliach, a nie szczegółach, które tylko utrwalają niemodny już i niespełniający wymogów oczywistych wyzwań społecznych system pożytku publicznego.

Cezary Miżejewski

Niniejszy tekst powstał w ramach projektu FIO „Porozmawiajmy o pieniądzach”.

 

 

[1] P. Frączak R. Skrzypiec, Analiza aktualnych warunków współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, w: Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym Marek Rymsza Piotr Frączak Ryszard Skrzypiec Zbigniew Wejcman, ISP, Warszawa 2007, s. 13.

[2] J.J. Wygnański, Organizacje pozarządowe w polityce społecznej rozwoju społeczeństwa obywatelskiego – próba podsumowania, w: Nowe dylematy polityki społecznej, red. Stanisława Golinowska, Michał Boni, CASE, Warszawa 2006, s 339-340.

[3] Główny Urząd Statystyczny, Organizacje pożytku publicznego i 1%. Notatka informacyjna, Warszawa, 23 kwietnia 2015 r.

[4] A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego, w: Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Warszawa SGH 2005, s. 29.

[5] Art. 92 pkt 5 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 155 poz. 1014 z późn. zm.)

[6] Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96 poz. 874).

[7] Dawid Szeciło, Szerzej na ten temat:, Samoobsługowe państwo dobrobytu, Warszawa 2015, s. 36 i dalsze.

[8] Pozwoliłem sobie tę alegorię zapożyczyć od Dawida Szeciło.

[9] M. Janoś-Kresło, Usługi społeczne w procesie przemian systemowych w Polsce, SGH, Warszawa 2005 s. 18.

[10] P. Frączak R. Skrzypiec, Analiza aktualnych warunków współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, op. cit. s. 15.

[11] A. Hryniewicka, Zlecanie zadań pomocy społecznej organizacjom pozarządowym: przykład Gminy Warszawa-Centrum, w: M. Rymsza (red.), Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003

[12] J. Rikin, Europejskie marzenie. Jak europejska wizja przyszłości zaćmiewa American Dream, Warszawa 2005, s. 287.

[13] Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

[14] http://wiki.zielona.net.pl/index.php/Organizacja_po%C5%BCytku_publicznego

[15] Art. 15, 16, 163 i 166 Konstytucji RP.

[16] Art. 5 ust.1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

[17] Art. 221, ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, 938, 1646, z 2014 r. poz. 379, 911, 1146, 1626, 1877, z 2015 r. poz. 238, 532, 1045, 1117, 1130, 1189, 1190, 1269, 1358, 1513, 1830)

[18] Art. 221, ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, 938, 1646, z 2014 r. poz. 379, 911, 1146, 1626, 1877, z 2015 r. poz. 238, 532, 1045, 1117, 1130, 1189, 1190, 1269, 1358, 1513, 1830).

[19] Według danych MPiPS w innych trybach w 2013 roku mieszczą się wydatki w ramach ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie – 53,2%, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej – 25,9%, Na podstawie uchwały JST wydanej na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – 23%, Na podstawie uchwały JST wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – 19,6%, Na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – 3%, na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – 16,1%. Wskazuje się również, że w innych trybach mieszczą się wydatki dot. zamówień publicznych – 19%, co stanowiłoby kwotę ok. 110 mln zł, a co nie zmienia naszych rachunków.

[20] Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2013 r., maj 2014, s. 23 i nast.

[21] Przyszłość NGO-ów? Systemowy outsourcing. Będzie jak z innymi usługami, np. z odśnieżaniem, Rozmowa z Anną Dąbrowską i Piotrem Chorosiem, „Gazeta Wyborcza. Lublin, 8 stycznia 2016 r. http://lublin.wyborcza.pl/lublin/1,48724,19440231,przyszlosc-ngo-ow-systemowy-outsourcing-bedzie-jak-z-innymi.html

[22] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, 938, 1646, z 2014 r. poz. 379, 911, 1146, 1626, 1877, z 2015 r. poz. 238, 532, 1045, 1117, 1130, 1189, 1190, 1269, 1358, 1513, 1830);

[23] Analogicznie brzmi art. 156 pkt 4 w podniesieniu do wydatków budżetu państwa.

[24] Warto zwrócić uwagę, że ustawodawca w tym przepisie tworzy nową definicję, choć w ustawie słowniczku zdefiniowane jest pojęcie organizacji pozarządowej.

[25] Z niewiadomych powodów w środowisku organizacji obywatelskich funkcjonuje przeświadczenie, że nie mogą one startować w przetargach jeśli nie prowadzą działalności gospodarczej. Brak do tej pory jasnego wyjaśnienia w tej sprawie, choć wydaje się że nie ma tu żadnych przeszkód o charakterze formalno-prawnym.

[26] Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1232)

[27] Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2013 r., Warszawa maj 2014, s. 33

[28] Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2014 r., Warszawa maj 2015, s. 36.

[29] Trzeci sektor w Polsce stowarzyszenia, fundacje, społeczne podmioty wyznaniowe, organizacje samorządu zawodowego, gospodarczego i pracodawców w 2012 roku. s. GUS, Warszawa 2014, s. 55.

[30] Art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96 poz. 873).

[31] Art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw Dz. U. 2010 nr 28 poz. 146

[32] Art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o fundacjach Dz. U. 2015 poz. 1339

[33] Sprawa C-70/95 Wyrok Trybunału z dnia 17 czerwca 1997 r.* Sodemare SA i inni przeciwko Regione Lombardia (wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, skierowany przez Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia)

[34] Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego IiRady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym

[35] Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, maj 2015, s. 21 i in.

[36] Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 11 grudnia 2014 r. (Preambuła Tesa 71 wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato – Włochy) – Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino”, ANPAS Associazione Nazionale Pubblica Assistenza – Comitato Regionale Liguria, Regione Liguria/San Lorenzo Società Cooperativa Sociale, Croce Verde Cogema Cooperativa Sociale Onlus (Sprawa C-113/13)

[37] Pismo podsekretarza stanu w MPiPS Radosława Mleczki do podsekretarza stanu w MSZ Artura Nowak-Far z dnia 9 marca 2015 r. (DPP-III. -073-92/KB/13)

[38] Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za lata 2012 i 2013, MPiPS, Warszawa 2014, s. 45

[39] Sprawozdanie op. cit. s. 49

[40] Jakość współpracy między organizacjami pozarządowymi i administracją publiczną raport końcowy z badań , ISP. Red. G. Makowski, Warszawa 2011, s. 178

[41] Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Dz. U. 2003 nr 96 poz. 873

[42]Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za lata 2012 i 2013, Warszawa 2014, s. 44

[43]Uchwała Nr 193/2004 Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu pod nazwa „Rządowy Program – Fundusz Inicjatyw Obywatelskich", oraz Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach rządowego programu – Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w roku 2006

[44] Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 nr 99 poz. 1001)

[45] Uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006. Załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 sierpnia 2004 r. (poz. 2024).

[46] Rządowy projekt ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (druk nr 1227)

[47] Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427)

[48] Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Druk sejmowy 1810, V kadencja Sejmu RP)

[49] Grzegorz Ciura, Opinia merytoryczna do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1810) BAS-WASiG-1594/07 z 18 lipca 2007 r.

[50] Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. z 2008 r. Nr 216, poz. 1370)

[51] Zakres realizacji projektów partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, MRR, MiR, 2009 i 2013.

[52] Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1727 VI kadencja Sejmu RP)

[53] Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 146)

[54] Art. 33 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1146, z 2015 r. poz. 378, 1130, 1240)

[55] Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za lata 2012 i 2013, MPiPS, Warszawa 2014 s. 50.

[56] Obszary działań i interwencji stycznych dla jednostek samorządu terytorialnego i instytucji ekonomii społecznej (organizacji pozarządowych) Raport z badania opracowany w ramach projektu TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wspierania instytucji ekonomii społecznej, współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Pod redakcją Magdaleny Arczewskiej, Warszawa 2011, s. 94

[57] Trzeci sektor w Polsce stowarzyszenia, fundacje, społeczne podmioty wyznaniowe, organizacje samorządu zawodowego, gospodarczego i pracodawców w 2012 r., Warszawa 2014, s. 121 i nast.

[58] Komunikat Komisji Europejskiej, Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: Usługi socjalne użyteczności publicznej w Unii Europejskiej, COM(2006) 177 wersja ostateczna Bruksela, dnia 26 kwietnia 2006

Informacja pochodzi z portalu


Źródło: Portal Ekonomiaspoleczna.pl
Uwaga! Przedruk, kopiowanie, skracanie, wykorzystanie tekstów (lub ich fragmentów) publikowanych w portalu www.ngo.pl w innych mediach lub w innych serwisach internetowych wymaga zgody Redakcji portalu!
Wyraź opinię 6 0

Skomentuj

KOMENTARZE

Nie ma żadnych komentarzy

Redakcja www.ngo.pl nie ponosi odpowiedzialności za treść komentarzy

  • ekonomia społeczna
  • fundusze, fundraising, finansowanie
  • pożytek publiczny
  • prawo
  • współpraca z administracją